税务行政合同初探

　　一、税务行政合同的概述 
税务行政合同是指税务机关以实现税收行政管理、履行税收行政职能为目地，与合同相对方经过协商缔结的合同，此类合同所侧重的是税务机关及其权利设置、行使、制约和监督。是税务机关现行的一种柔和、富有弹性的行政手段。 
税务行政合同的分类 
（一）税务行政执行合同。比如管理绩效考核的责任书或考核文件，此类文书笔者认为应当算是隐性税务执行合同。这种文书所记载的内容是典型的行政契约，是税务机关为了行使其职能，与合同相对方意思一致，产生行政法范畴内的法律关系的合同。该合同从内容而言，是为了实现税务管理、履行税收职能。 
（二）税务行政协作(或协助)合同。指包括税务行政机关在内的两个或两个以上的地位相同、性质相似的行政机关，为完成税款征收之目的，而联合签订的确定其相互之间的权利义务关系的协议，其产生的基本依据是行政一体化原则。协作力是提高税务行政效能的重要环节。税务行政协作的典型范例就是税务部门依法与有关部门、单位签订《委托代征税收协议书》，并核发《委托代征税收证书》。受委托部门要按规定设置委托代征税收台帐，按规定领取、使用、保管、解报税收票证，依法足额代征、解缴税款，定期向治税办报送代征情况。 
（三）税务行政担保合同。纳税担保是税务机关依据《纳税担保试行办法》（国家税务总局令〔2005〕第11号）如果纳税人的行为造成的应纳税款不能得到有效保证或难以保证的情况下，所采取的确保税收收入的措施。税收担保合同具有行政性和公益性目的，也包含行政合同定义中的实现特定的行政管理目标的要求。具备行政合同的特性和特质。 
（四）税务行政奖励合同。税务行政奖励合同简言之就是合同相对人实现与税务行政机关合同约定的条款后，由税务机关给予奖励的行政协议。 
（五）税务行政委托合同。例如交警部门负责代征新车挂牌车船使用税。此类合同生效后后，受托人以税务行政机关的名义实施税务行政行为，由税务机关承受该受托人税务行政行为产生的后果。 
（六）税务行政招聘合同。在税务机关，外聘合约员工最大的群体是助征员，也有称协税员。助征员最早出现于1962年，一般是税务局为了解决税收征收人力不足而招收。这些人员大多是税务工作人员的家属或子女。 
二、我国税务行政合同的历史沿革 
税收制定执行，最早是在1980年依据《关于改进合作商店和个体经济交纳工商所得税的通知》规定，由各地制定执行个体经济的税收征收办法。 
三年后财政部发布《关于对个体商贩和部分集体商业企业实行由批发部门代扣零售环节工商税的暂行规定》，要求即日起，零售环节营业税（当时称之为工商税），由批发部门代扣代缴。全国范围内开始推行代扣代缴营业税。 
1989年以后，由于经济形势欠佳，税款大量流失，中央政府在1992宣布停止代扣营业税，改由税务机关直接进行征收。 
时至今日，经济的高速发展，课税对象剧增，税务行政机关对税源信息监控的根本跟不上增长的步伐，现行的征收方法、制度等都不健全，征管手段也落后。这种情况下，税务行政合同就大量出现，并通过这种方式组建协作体系来综合治税。但这就涉及税务行政机关和其他行政主体、组织、个人之间的权利义务。通过税务行政合同的规范和约束，税务机关可以有效保持税源信息的畅通和强化税源控管，实现社会综合治税的规范化、制度化，从而防止税款的流失。 
但是由于法律和理论研究的空白，现阶段的税务行政合同根本满足不了社会的需求，而且该签税务行政合同的不签，不该签税务行政合同的乱签，导致管理混乱不规范，而且埋下很多隐患。 
三、关于完善我国税务行政合同制度的设想 
税务行政合同作为行政合同的一种，应受行政法所调整。我们应重新界定具体行政行为的范畴，将行政合同纳入到具体行政行为中。并相应的修改法律条文，改变行政复议和行政诉讼的单向性救济结构。建立合理完善的双向救济结构，使税务行政合同纠纷得到合理有效的解决和救济。 
其次是我们需要重视税务行政合同履行期间的运行监管。代扣代缴单位如果不按签订的《委托代征协议书》履行责任或者税务机关监管力度差都会带来税款的急剧流逝，损害社会公共利益。在这点上，我们可以参照法国行政合同制度，他们允许行政合同的合同条款中规定所谓“私法以外的规则”，如行政机关可自由解除合同、变更合同，对合同的履行具有超过民事合同的指挥权和监督权。这类条款的出现有别于民事合同，一定程度上超越私法的管辖界限。税务行政合同的内容而言，应当分两个部分，一部分是和民事合同一样，所共有的共性条款，含合同当事人的名称或者姓名和住所、标的等等；另一方面是税务部门的协助、监管等条款。 
监督权及其履行的方式方法是行政合同有别于民事合同的重要部分，我们现行的行政合同大多是比对民事合同抄抄改改，根本没有意识到行政合同与民事合同的差异性，并针对差异强化运行监督条款。所以笔者认为应当将税务行政行为的运行监督作为行政合同的重点部分进行强化。 
我国并不存在行政合同的专门立法。故只有适用行政法和《合同法》的原则性规定。虽然行政法中的《许可法》《复议法》《诉讼法》《赔偿法》有关于行政合同的救济方式的规定，但是抽象而且零散，并且如《许可法》很大程度上偏向处于相对强势的行政方，保护尺度也欠缺公允。而在具体的实践中，也缺乏统一性和权威性的法律规定。应当考虑立法层级的提高和法律法规对实体和程序的完善。